Из доклада на заседании ВЦШК IV созыва
1 апреля 1918 г.
Еще на II съезде Советов поднимался вопрос о выработке Советской конституции и были приняты кое-какие общие положения, касающиеся создания II съездом органа ЦИК, с одной стороны, и Совета народных комиссаров, с другой. Впоследствии, на III съезде, стоял тот же вопрос, но в период между II и III съездами у нас была намечена маленькая схема создания ЦИК и Совета народных комиссаров. Те товарищи, которые состояли в ЦИК в тот период, припомнят, когда мы с крестьянами и крестьянскими исполнительными комитетами обменивались [мнениями]. У нас была намечена схема, где было указано, что ЦИК может в любое время затребовать тот или иной отчет как от представителей Совета народных комиссаров, так и всего Совета народных кохмиссаров: ЦИК имеет полное право смещать и переизбирать СНК как по частям, так и в целом. Там проводилось некоторое разграничение сферы деятельности Совета народных комиссаров и ЦИК. Общий смысл заключается в том, что всякий декрет, имеющий принципиальное значение, может проходить через ЦИК, и только декреты, имеющие не принципиальное, не общее значение, как отдельное распоряжение, могут исходить от Совета народных комиссаров, и на III съезде были намечены некие общие основы Советской конституции.
III съездом Советов было указано, что верховным органом является съезд Советов, а между съездами — ЦИК. Совет народных комиссаров смещается и избирается ЦИК. Целый ряд общих основных положений был указан III съездом Советов, но эти общие основные положения могли быть достаточны для нас только в тот период, когда мы вели общую завоевательную политику по отношению нашей буржуазии в тот период, когда отвоевывали одну часть России за другой. К III съезду не была закончена борьба с Калединым.
Первый период нашей советской жизни можно считать более или менее законченным. Мы перенеслись в новый период, в фазу строительства, и нам приходится наталкиваться на целый ряд вопросов в силу того, что точно зафиксированных положений о взаимоотношениях между целым рядом существующих органов у нас нет, что и толкает нас к выработке более подробной конституции Советской республики. Я должен указать, что III съезд советов в одном из принятых решений указал, что ЦИК должен будет заняться разработкой подробной конституции Советской республики и внести ее на обсуждение ближайшего съезда советов. Мы в этом отношении ничего не сделали, ибо заняты были другой работой. IV съезд не отменил постановления III съезда советов, и мы во исполнение постановления III съезда, с одной стороны, и, с другой стороны, согласно велению жизни, вынуждены поставить перед собою этот вопрос, тем более, что если внимательно присмотритесь, как ведется работа, вы заметите, как будто есть некоторые противоречия в структуре советской власти, которая существует в настоящее время.
Я коснулся чрезвычайно существенного вопроса о парламентаризме. Вспомните, как мы распускали Учредительное собрание, как мы открещивались от введения парламентаризма в Российской республике. Мы неоднократно в предшествующей борьбе указывали на необходимость Учредительного собрания, но настал момент, когда мы признали, что существование такого учреждения создает угрозу гибели солдат и рабочих России. Такое учреждение, как Учредительное собрание, должно быть распущено в интересах трудовых классов населения.
Мы не делали логических выводов о структуре власти, но много и неоднократно с трибуны ЦИК говорилось о том, что рассчитывают на ЦИК как на орган законодательный, а Совет народных комиссаров — орган исполнительный.
И каждый из вас, если внимательно следил за деятельностью советской власти, заметил, что такое разделение власти исполнительной и законодательной не соответствует деятельности Советской республики. Совет народных комиссаров — это непосредственный орган власти как таковой: и законодательный, и исполнительный, и административный. Если вы присмотритесь ближе к работе Центрального исполнительного комитета, то в действительности вы увидите элемент власти.
Помимо того, необходимо отметить и то обстоятельство, что аналогичные вопросы разрешаются как в Совете народных комиссаров, так и в ЦИК, в зависимости от того, куда этот вопрос попадает. В ЦИК обращаются за разрешением таких вопросов, которые должен разрешать Совет народных комиссаров. Такие вопросы ЦИК должен передавать в Совет народных комиссаров. Но это делается не всегда. Если мы оказываемся в состоянии, если мы оказываемся компетентными разрешить тот или иной вопрос, мы его разрешаем. Так же делает и Совет народных комиссаров. Целый ряд декретов проводит СНК; если только нет протеста со стороны ЦИК, декрет делается законным. Необходимо более или менее точно разграничить работу организационную и деятельность пленума. Это относится не только к центру, но это относится в полной мере и к местным советам. Вы, товарищи, работавшие в местных советах, великолепно знаете, как перепутывается там деятельность рабочего органа и пленума совета. До тех пор, пока мы не создадим какого-либо зафиксированного положения, чтобы разграничить деятельность рабочего органа и пленума советов, мы будем постоянно сталкиваться с тем, что два учреждения, однородных по своим задачам, разрешают вопросы и тут и там, причем если оба учреждения разрешают один и тот же вопрос, то еще не значит, что они одинаково его решают. Могут возникнуть конфликты, противоречия в разрешении тех или иных практических вопросов. Это безусловно нежелательно. Для устранения таких явлений необходимо безусловно иметь более точно зафиксированную разработанную конституцию.
Наконец, возьмем такой вопрос, как о сфере компетенции различных органов советской власти. У нас существует центральная советская власть, областная власть, существует местная советская власть, и надо точно разграничить сферу деятельности этих отдельных органов власти — центральной, областной и местной. Сплошь да рядом мы можем наблюдать такое явление, когда целый ряд губерний объединяется в области и создает учреждения, совершенно аналогичные, параллельные тем, которые созданы центральной советской властью. Сплошь да рядом мы можем увидеть, что эти учреждения ведут конкурирующую работу. Возьмем, например, вопрос о продовольствии, мы увидим, что существуют у нас областные советские объединения, как, например, Уральское объединение, Центральное промышленное объединение, Московское, в настоящее время выделяется Северный район в качестве области, целый ряд других районов создает у себя областные продовольственные органы, областные комиссариаты продовольствия. Наряду с существующим Центральным комиссариатом продовольствия, который заботится о правильном распределении предметов потребления по всей России, ведет учет всему наличному запасу предметов потребления по всей стране, распределяет их сообразно общему плану по всей России и рассылает своих агентов в те или иные пункты, где можно добыть те или иные предметы потребления, ту же самую работу по отношению к областям проделывают областные комиссариаты, и сплошь да рядом получается следующая картина: в отдельных пунктах — в Сибири, как в районе хлебном, или на юге — встречаются агенты, которых послала как центральная власть, так и областные органы. Каждый из агентов старайся в противовес другим закупить для своего района гораздо большее количество продуктов, чем удается купить другим. Положение совершенно невыносимое. Нужно так или иначе провести грань между функциями, деятельностью, компетенцией отдельных областных органов. Только при этом условии мы создадим нечто цельное. Выработав, зафиксировав точное положение о функциях отдельных органов власти, мы уничтожаем тот разброд, который имеется в нашей работе. Тут приходится указать на то обстоятельство, что сплошь да рядом вследствие такого положения вещей приходится затрачивать гораздо больше энергии, человеческих сил, человеческого материала на выполнение какой-либо работы. Существуют, например, параллельно несколько учреждений, выполняющих одну и ту же работу, каждое из этих учреждений плачется на недостаток деловых, настоящих работников в этом учреждении; параллельно с ним существует другое учреждение, среди которого раздаются те лее самые возгласы о недостатке людей, о необходимости привлечения работников и т. д. и т. д. А объединив эти учреждения, мы получили бы возможность создать полноценное учреждение, крепко спаянное, быть может, с достаточным количеством работников. Если бы только эти параллельно существующие учреждения слились в одно общее учреждение, выполняющее ту же работу, которую одно учреждение должно вести, если бы не было других учреждений, ведущих параллельно ту же самую работу, то мы получили бы громадную экономию. Необходимо тут точно так же строго разграничить сферу деятельности, и только в этом случае можно сэкономить человеческие материалы. Помимо этого, приходится указать еще на одно чрезвычайно важное обстоятельство, заставляющее нас поставить теперь в спешном порядке вопрос о разработке такой конституции. Все мы великолепно сознаем, что только благодаря самой тесной связи с широкими массами рабочих и крестьян нам удается проводить все те мероприятия, которые мы намечаем: только постольку, поскольку нам удается выделить из массы достаточное количество активных, сознательных работников, могущих практически проводить в жизнь намеченные мероприятия, поскольку мы имеем кадры таких товарищей, — мы можем сказать, что дело обеспечено.
Но, чтобы иметь кадр таких подготовленных для деловой работы, для управления страной товарищей, нужно привлечь значительно более широкие слои, чем в настоящее время, к нашей работе, к делу управления страной, к общегосударственной работе. Поэтому придется обратить внимание тех товарищей, которым мы поручим разработку конституции, на то обстоятельство, что при разработке конституции необходимо построить советскую власть таким образом, чтобы она не только давала возможность работы, но чтобы привлекала значительно более широкие круги трудового народа к непосредственному управлению страной. Этого можно добиться только в том случае, если мы примем в качестве общего принципа, в качестве общего положения следующее: каждый член Совета, каждый член исполнительного комитета, будь то ЦИК, будь то местная власть, должен нести какую-либо определенную советскую работу и за нее отвечать.
Я помню, что у нас, во фракции большевиков, проводились эти основы. Каждый член организации, фракции несет партийную работу, и вне активного участия в несении тех или иных обязанностей по работе партии не может быть членом партии, и у нас есть пункт устава, обязьшающий каждого члена работать в партии. В отношении совета и исполнительного комитета должно принять те же самые принципы. Посмотрите, что делается в ЦИК. Он избирается каждые три месяца. Основное ядро [членов ЦИК] остается неизменным, но состав ЦИК меняется. Если мы каждого члена исполкома заставляем принимать участие в непосредственной работе по управлению страной, то мы через каждые три месяца можем выпускать кадр работников на места. Каждый член Центрального исполнительного комитета, ведущий ответственную работу, приезжая на место, сможет, руководствуясь опытом, который приобретает в течение трех месяцев, повести работу наиболее правильным образом, по возвращении на места может служить звеном между властью местной и центральной.
Создание кадра работников знающих, толкцвых, на практике приспособленных к управлению страной, будет громадным приобретением.
Эти основные положения должны послужить материалом для разработки той конституции, которая нам необходима.
У нас не возникает спора, нужно или нет разрабатывать конституцию. Поскольку решения III съезда не были отменены IV съездом, постольку решения обязательны для нас и должны проводиться в жизнь так, как было указано органом, который должен разработать конституцию. В этом отношении споров быть не может... Может быть, мы не будем принимать никаких основных положений, а ограничимся обменом мнений, который послужит материалом для работ комиссии.
Третье заседание ВЦИК, 1 апреля 1918 г. Протоколы заседаний ВЦИК. Стенотчет, стр. 66—70, ГИЗ, 1920 г.
